I år er det ti år siden brukerstyrt personlig assistanse (BPA) ble rettighetsfestet i Norge. Reformen ble lansert som et gjennombrudd for funksjonshemmedes frihet, likestilling og deltakelse i samfunnet. BPA skulle gi dem som har omfattende assistansebehov muligheten til å leve frie og selvstendige liv, på lik linje med alle andre. Men hva har egentlig skjedd på disse ti årene? Har BPA blitt det verktøyet det var ment å være, eller har det blitt en ordning preget av uforutsigbarhet og kommunal motvilje?

BPA i praksis – lovfestet, men ikke realisert

Da BPA ble rettighetsfestet i 2015, var forventningen at funksjonshemmede skulle få reell selvbestemmelse over egen hverdag. Lovendringen fastslo at personer under 67 år med et assistansebehov på mer enn 32 timer per uke, hadde rett på BPA. Også de med et behov mellom 25 og 32 timer skulle få BPA, med mindre kommunen kunne vise til særlige grunner for å avslå.

I realiteten har denne rettigheten vært langt mindre forpliktende enn den høres ut. Mange kommuner har strammet inn praksisen, tolket regelverket snevert og aktivt motarbeidet ordningen. Funksjonshemmede som kvalifiserer for BPA opplever fortsatt å få langt færre timer enn de faktisk trenger, eller å få avslag på BPA til fordel for tradisjonelle kommunale tjenester, og bare en tredjedel av den gruppen man i 2015 beregnet at ville ha krav på BPA, har tjenesten i dag. Resultatet er at BPA ikke har blitt den likestillingsreformen Stortinget hadde sett for seg, men snarere en tilfeldig og uforutsigbar ordning, sterkt preget av postnummerlotteri.

Kommunenes makt – en bremsekloss for likestilling

En av de største utfordringene med BPA er at det er kommunene som forvalter ordningen. Mens noen kommuner har omfavnet BPA og forstår at det både gir frihet til brukeren og sparer kommunen for utgifter, har andre kommuner vært restriktive, ofte med utgangspunkt i økonomiske argumenter. Flere undersøkelser viser at kommuner med stram økonomi har en tendens til å innvilge færre timer BPA og heller gi tradisjonelle tjenester som hjemmesykepleie – selv når dette beviselig gir en dårligere og dyrere løsning totalt sett.

Et av hovedproblemene er at mange kommuner ser på BPA som en helsetjeneste, snarere enn et verktøy for samfunnsdeltakelse. Dermed blir behovene til funksjonshemmede vurdert ut fra en helsefaglig tilnærming, hvor det kun tas hensyn til de aller mest grunnleggende behovene, som helsehjelp, personlig hygiene og matlaging. Alt som handler om arbeid, utdanning, sosialt liv eller fritidsaktiviteter blir ofte nedprioritert eller ikke regnet som «nødvendig» assistanse.

BPA som lønnsom investering

BPA er ikke bare en menneskerettighetsreform, det er også en samfunnsøkonomisk fornuftig ordning. Studier viser at BPA kan være mer kostnadseffektivt enn institusjonsplasser og tradisjonelle omsorgstjenester, fordi brukeren får mer fleksibilitet og bedre tilpasset assistanse. Når funksjonshemmede får BPA, kan de delta i arbeidslivet, ta utdanning og bidra til samfunnet – noe som igjen fører til reduserte trygdeutgifter og økte skatteinntekter.

Til tross for dette er BPA fortsatt et område hvor kortsiktig budsjettering veier tyngre enn langsiktig samfunnsøkonomisk gevinst. Kommunene har økonomiske incentiver til å begrense bruken av BPA, fordi kostnadene faller direkte på dem, mens de samfunnsmessige gevinstene i all hovedsak havner hos staten. Dette har ført til en uheldig dynamikk hvor kommunene ser seg tjent med å gi minst mulig BPA, selv om det i et større perspektiv ikke er så smart.

Har BPA blitt det verktøyet det var ment å være?

Svaret er dessverre nei – i hvert fall ikke fullt ut. Intensjonen med BPA var å gi funksjonshemmede reell frihet og likestilling, men etter ti år er det tydelig at ordningen fortsatt har betydelige utfordringer. For mange er BPA fortsatt en kamp mot kommunal uforstand og motvilje for å få innvilget det de egentlig har rett på.

Samtidig er det også mange som har fått et nytt liv takket være BPA. For dem har ordningen vært en suksess, men suksessen er langt fra jevnt fordelt. Noen kommuner praktiserer BPA etter intensjonen, mens andre har strammet inn og begrenset ordningen på måter som undergraver selve reformen.

Veien videre – hva må gjøres?

Etter ti år er det tydelig at BPA-ordningen trenger en ny gjennomgang og oppstramming. Noen tiltak kan sikre at BPA blir det verktøyet det var ment å være:

  • Finansieringsmodellen må endres. BPA bør flyttes ut av kommunebudsjettene og inn under en statlig finansieringsordning. Dette vil hindre at økonomiske hensyn hos den enkelte kommune begrenser retten til BPA.
  • Det må lages tydeligere nasjonale retningslinjer. Det må presiseres at BPA ikke bare handler om grunnleggende omsorg, men om samfunnsdeltakelse, utdanning og arbeid.
  • Nasjonal godkjenning av leverandører. Dagens BPA-ordning preges av store kvalitetsforskjeller mellom ulike leverandører, og kommunene har varierende praksis for hvilke aktører de godkjenner. En nasjonal godkjenningsordning vil bidra til å profesjonalisere BPA-markedet, sikre jevnere kvalitet på tjenestene og gi brukerne bedre forutsigbarhet og trygghet.
  • Mer kompetanse på BPA i kommunene. Mange kommunale saksbehandlere og innkjøpere forstår fortsatt ikke hva BPA egentlig innebærer, eller hva tjenesten er ment å være. Så lenge ordningen forvaltes av kommunene trengs det økt kompetanse og holdningsendring her.
  • Sanksjoner mot kommuner som motarbeider BPA. Kommuner som systematisk underbevilger BPA eller ignorerer rettighetsfestingen må gis konsekvenser, for eksempel i form av økonomiske straffetiltak.
  • CRPD inn i norsk lov. Med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) som norsk lov vil BPA styrkes som rettighet, og kommunenes skjønnsutøvelse begrenses.

Ti år etter rettighetsfestingen er det klart at BPA fortsatt ikke fungerer etter intensjonen. Kommunene tolker lovverket ulikt, økonomiske hensyn overstyrer brukernes behov, og funksjonshemmede må sloss for hver eneste time de får innvilget. Samtidig viser erfaringene fra de som faktisk har fått tilstrekkelig BPA at ordningen fungerer – både for individet og samfunnet rundt.

Vi står nå ved et veiskille: Skal BPA forbli en god idé som aldri ble realisert fullt ut, eller skal vi ta grep for å sikre at funksjonshemmede faktisk får den friheten og likestillingen de ble lovet i 2015? Svaret bør være opplagt.